دکتر حسین ایمانی جاجرمی، رییس موسسه و عضو هیئت علمی گروه توسعه اجتماعی دانشگاه تهران

ایران دیگر کشوری در آستانه شهرنشینی نیست؛ ایران، کشوری شهری‌شده است. پیش‌بینی‌های جمعیتی نیز نشان می‌دهد که این روند در سال‌های آینده ادامه خواهد یافت: جمعیت شهری کشور در حال افزایش است، در حالی که جمعیت روستایی روندی کاهشی دارد. بنابراین، مسئله اصلی سیاست‌گذاری دیگر نمی‌تواند جلوگیری از مهاجرت به شهرها یا معکوس کردن روند شهرنشینی باشد. مسئله مهم‌تر این است که چگونه باید جامعه‌ای را اداره کرد که بخش عمده جمعیت آن شهری است و زندگی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی آن نیز بیش از پیش ماهیتی شهری پیدا کرده است. این تحول را بهتر است «گذار شهری» بنامیم. در این گذار فقط تعداد شهرنشینان افزایش نمی‌یابد؛ اقتصاد، خانواده، سبک زندگی، فرهنگ، سیاست و روابط اجتماعی نیز به تدریج تحت تأثیر منطق زندگی شهری قرار می‌گیرند. بنابراین، سیاست عمومی نیز باید خود را با واقعیت یک جامعه شهری سازگار کند.
مسئله فقط تهران نیست
برای دهه‌ها، مسئله شهرنشینی در ایران تا حد زیادی با مسئله تهران گره خورده بود. بخش بزرگی از مهاجرت‌های داخلی به سوی تهران انجام می‌شد و همین امر به شکل‌گیری نوعی بزرگ‌سری شهری انجامید؛ یعنی تمرکز بیش از اندازه جمعیت، سرمایه، قدرت سیاسی و فرصت‌های اقتصادی در نخستین شهر کشور. اما از دهه ۱۳۷۰ به بعد، وضعیت تغییر کرده است. رشد جمعیت خود تهران کاهش یافت و بخش مهمی از رشد جمعیتی به شهرها و سکونتگاه‌های پیرامونی منتقل شد. کرج، اسلامشهر، پرند، پردیس و هشتگرد نمونه‌هایی از این تحول‌اند. روند مشابهی نیز در پیرامون سایر کلان‌شهرهای کشور شکل گرفته است. از این رو، مسئله امروز ایران را نمی‌توان صرفاً «تمرکز تهران» نامید. ما با چند قطب بزرگ شهری روبه‌رو هستیم، اما این قطب‌ها هنوز یک شبکه شهری متوازن تشکیل نداده‌اند. وضعیت موجود را می‌توان «چندقطبی نامتوازن نامید: رشد جمعیت و فعالیت در چند منطقه شهری متمرکز شده، در حالی که بخش‌هایی از کشور به تدریج جمعیت، نیروی انسانی و منابع خود را از دست می‌دهند. این عدم تعادل فقط مسئله‌ای جمعیتی نیست. برخی کلان‌شهرها برای تأمین آب، انرژی و سایر منابع، به قلمروهایی بسیار فراتر از محدوده اداری خود وابسته شده‌اند. در نتیجه، ردپای زیست‌محیطی این شهرها از قلمرو طبیعی آنها فراتر رفته است. این وضعیت در نهایت هم پیامدهای محیط‌زیستی دارد و هم پیامدهای اجتماعی.
مهاجرت دیگر فقط برای نان نیست
یکی از تغییرات مهم در جامعه ایران، تغییر ماهیت مهاجرت است. در گذشته، بخش مهمی از مهاجرت‌های داخلی با مسئله اشتغال و تأمین معاش پیوند داشت؛ مهاجرتی که می‌توان آن را «مهاجرت برای بقا» نامید. اما امروز عوامل دیگری اهمیت بیشتری پیدا کرده‌اند: دسترسی به دانشگاه، خدمات درمانی، فرصت‌های شغلی بهتر و در مجموع کیفیت زندگی. به این معنا، بخشی از مهاجرت‌های امروز را باید «مهاجرت برای کیفیت زندگی» دانست. افراد و خانواده‌ها فقط به دنبال درآمد بیشتر نیستند؛ آنها به دنبال محیطی هستند که فرصت‌های بیشتری برای زندگی، آموزش، سلامت، فراغت و آینده فرزندانشان فراهم کند. اما این فرآیند پیامد دوگانه‌ای دارد. شهرهای مقصد با افزایش جمعیت و فشار بر خدمات مواجه می‌شوند و مناطق مبدأ نیز بخشی از جمعیت جوان، تحصیل‌کرده و مولد خود را از دست می‌دهند. در چنین مناطقی، فقط نیروی کار کاهش نمی‌یابد؛ شبکه‌های اعتماد، همکاری، کارآفرینی و مشارکت مدنی نیز ممکن است تضعیف شوند. بنابراین، مهاجرت را نباید صرفاً به عنوان جابه‌جایی افراد در نقشه کشور دید. مهاجرت، هم‌زمان، جابه‌جایی سرمایه انسانی و اجتماعی نیز هست.
شهرهای مقصد نیز الزاماً برنده نیستند
افزایش جمعیت در شهرهای مقصد، اگر با توسعه زیرساخت‌های شهری و اجتماعی همراه نباشد، الزاماً به توسعه منجر نمی‌شود. ساخت آزادراه، برج و مجتمع مسکونی برای پاسخ‌گویی به رشد جمعیت کافی نیست. شهرهای مقصد به زیرساخت‌های اجتماعی نیاز دارند: مدرسه، کتابخانه، پارک، مراکز فرهنگی، مراکز محله، حمل‌ونقل عمومی، مراکز سلامت و فضاهای عمومی. این زیرساخت‌ها فقط خدماتی برای مصرف شهروندان نیستند؛ آنها بستر شکل‌گیری ارتباطات اجتماعی، اعتماد، مشارکت و احساس تعلق نیز هستند. در غیاب چنین زیرساخت‌هایی، رشد جمعیت می‌تواند به شکل‌گیری شکاف‌های فضایی و اجتماعی منجر شود. در بسیاری از کلان‌شهرهای ایران، مناطق برخوردار و کم‌برخوردار به‌وضوح از یکدیگر متمایز شده‌اند و نوعی دوگانگی فضایی در حال شکل‌گیری است. در این شرایط، شهر از یک فضای مشترک زندگی به مجموعه‌ای از جهان‌های اجتماعی متفاوت تبدیل می‌شود.
تمرکزگرایی را نمی‌توان با یک تصمیم اداری حل کرد
در چنین شرایطی، گاه راه‌حل‌هایی مانند افزایش اختیارات استانداران، انتقال دستگاه‌های دولتی یا حتی انتقال پایتخت مطرح می‌شود. این اقدامات ممکن است در مواردی مفید باشند، اما نمی‌توان انتظار داشت به‌تنهایی مسئله تمرکزگرایی را حل کنند. تمرکزگرایی در ایران صرفاً یک مسئله اداری نیست؛ بخشی از اقتصاد سیاسی کشور است. طی دهه‌ها، توزیع قدرت، سرمایه، درآمدهای نفتی و فرصت‌های تصمیم‌گیری به گونه‌ای شکل گرفته که تمرکز را بازتولید کرده است. به همین دلیل، مسئله‌ای با این عمق تاریخی و ساختاری را نمی‌توان با چند تصمیم مقطعی حل کرد. تجربه چند دهه برنامه‌ریزی توسعه سرزمینی نیز اهمیت این نکته را نشان می‌دهد. ایران برنامه‌ها و مطالعات متعددی برای ساماندهی توسعه سرزمین داشته است، اما بسیاری از آنها یا به‌طور کامل اجرا نشده‌اند یا در عمل نتوانسته‌اند الگوی توسعه کشور را تغییر دهند.
مسئله اصلی، توزیع فرصت‌های زندگی است
شاید بنابراین لازم باشد صورت مسئله را تغییر دهیم. هدف سیاست منطقه‌ای نباید صرفاً این باشد که جمعیت را از تهران خارج کنیم یا رشد چند کلان‌شهر را کاهش دهیم. چنین سیاستی اگر بدون توجه به انگیزه‌های واقعی مردم باشد، موفق نخواهد شد.
پرسش اساسی باید این باشد:
چرا یک شهروند برای دسترسی به آموزش بهتر، خدمات سلامت، شغل مناسب، محیط زیست بهتر یا آینده مطلوب‌تر برای فرزندان خود ناچار است محل زندگی‌اش را تغییر دهد؟
اگر فرصت‌های زندگی در سراسر کشور به شکل عادلانه‌تری توزیع شوند، بخشی از فشارهای مهاجرتی نیز کاهش خواهد یافت. بنابراین، سیاست توسعه سرزمینی در نهایت سیاستی برای توزیع عادلانه فرصت‌ها است. از این منظر، مسئله فقط این نیست که مردم در کجا زندگی می‌کنند؛ مسئله این است که در کجا می‌توانند زندگی باکیفیت‌تری داشته باشند. در این چارچوب شهروندی زیرساختی نیز اهمیت پیدا می‌کند؛ یعنی شهروندان فقط دریافت‌کنندگان خدمات و زیرساخت‌ها نیستند، بلکه کیفیت و دسترسی برابر به زیرساخت‌های شهری بخشی از حقوق شهروندی آنان است. هرچه دسترسی به زیرساخت‌های اجتماعی و عمومی نابرابرتر باشد، امکان برخورداری برابر از شهر و مشارکت مؤثر در زندگی شهری نیز کاهش می‌یابد.
توسعه متوازن؛ پروژه‌ای میان‌نسلی
تمرکزگرایی و توسعه نامتوازن محصول یک یا دو دولت نیستند و اصلاح آنها نیز با یک دولت یا یک برنامه ممکن نخواهد بود. چنین اصلاحی نیازمند ثبات، هماهنگی در نظام حکمرانی، تداوم سیاست‌گذاری و شکل‌گیری نوعی اجماع ملی درباره آینده سرزمین است. بحران‌ها و تنش‌های امنیتی نیز معمولاً گرایش به تمرکز را افزایش می‌دهند. در دوره‌های بحران، طبیعی است که تصمیم‌گیری‌ها متمرکزتر شوند و اولویت‌های امنیتی بر اصلاحات بلندمدت غلبه کنند. به همین دلیل، حرکت به سوی توسعه متوازن بیش از هر چیز به ثبات، آرامش و امکان برنامه‌ریزی بلندمدت نیاز دارد. ایران از دانش، تجربه و ظرفیت کارشناسی لازم برای حرکت به سوی توسعه متوازن برخوردار است. مسئله اصلی کمبود دانش نیست؛ مسئله، ایجاد اجماع، ثبات سیاست‌گذاری و تداوم اصلاحات است. در نهایت، توسعه متوازن را نباید صرفاً به معنای توزیع جمعیت در پهنه سرزمین فهمید. هدف نهایی، تضمین حق برابر شهروندان برای دسترسی به فرصت‌ها، خدمات عمومی و کیفیت مناسب زندگی است. اینجا است که بحث توسعه سرزمینی با مفهوم «حق به شهر» پیوند می‌خورد. ایرانِ آینده، خواه‌ناخواه، ایرانی شهری‌تر خواهد بود. پرسش تعیین‌کننده این نیست که چگونه می‌توان این روند را متوقف کرد؛ پرسش این است که چگونه می‌توان این کشور شهری را عادلانه‌تر، متوازن‌تر و قابل‌زیست‌تر ساخت.